11月底，为加强苏北力量，又决定叶飞同志率江抗二路（原第六团） 到达扬中，与已发展改编为江北人民抗日义勇军挺进纵队的管文蔚部合编，然后渡江北上，向吴家桥周围地区发展，积极打击敌伪。
到此时为止，江南敌后我军已有数支主力部队到达苏北，控制了长江渡口，造成了我军足跨长江两岸、随时可以发展苏北的有利态势。
此时，我新四军江北、江南指挥部已先后成立。第一、第二支队由江南指挥部统一领导。在派出主力部队的同时，苏北地方工作也在积极开展。1938年下半年，惠浴宇同志由延安分配到苏南，陈毅同志了解到他是苏北人，就派他到苏北扬州、泰州地区开展工作。以后协助韦一平同志组织了党的临时工委（后改为苏北特委）。
随着抗日形势的发展，苏北革命群众也逐步活跃起来。泰州、泰兴、如皋、南通一带，是1930年土地革命战争时期红十四军的主要活动地区。当年的武装斗争虽然失败，但是党在人民群众中的影响很深，“野火烧不尽，春风吹又生”，一些革命分子开展宣传活动，收集武器，组织和发展抗日武装。同时，上海地下党（江苏省委）也陆续派出党员、干部到（南）通如（皋）海（门）启（东）一带，并组成江北特委，发展进步势力，利用社会关系开展对友军的工作。由北而南的工作也在开展。赵毓华、钟民、朱群、陈伟达、周一峰、洪泽、韩念龙、梁灵光、许家屯、俞铭璜、茅理等同志都已从各方到来。各路力量汇于苏北，给予我军挺进苏北以有力的配合。
1939年底和1940年初，抗日战争形势有了进一步的发展。日寇在对国民党加紧诱降的同时，集中主要兵力打击我党和敌后抗日军民，首先是华北敌后军民。国民党顽固派在日寇的诱降政策下，加紧推行“以军事反共为主、政治限共为辅”的反动方针，在第一次反共高潮被我粉碎后，将摩擦中心逐步由华北移向华中，以顾祝同、李品仙、汤恩伯、韩德勤从苏南、皖中、皖东、豫东和苏北等地大举向我进攻，作为其准备投降的重要步骤。
党中央、毛泽东同志鉴于国、共第一次合作时的血的教训，及时地要求全党同志提高警觉，从思想上、政治上、组织上全力巩固我们的党，巩固党所领导的军队和政权，以准备对付可能的危害中国革命的突然事变，并作出了大力发展华中的战略部署。
明确提出：鉴于日寇大量增兵，华北敌占区日益扩大，我方斗争日益艰苦，以及国民党可能的公开反共和投降，全国性突然事变可能到来，我军决不能限死在黄河以北不入中原，故“华中是我最重要的生命线”。“整个苏北、皖东、淮北为我必争之地。凡扬子江以北，淮南路以东，淮河以北，开封以东，陇海路以南，大海以西，统须在一年以内造成民主的抗日根据地。”
在军事上做了这样的部署： 派八路军主力两万余人由冀鲁豫分路南下，会同新四军第四、第五、第六支队以及江南指挥部已到达苏北的挺进纵队和苏皖支队共同完成发展华中 的任务。
党中央关于大力发展华中的战略部署，坚持了统一战线中独立自主的政策，体现了抗日战争中无产阶级对资产阶级的领导，不仅在当时对坚持抗战、反对投降，坚持团结、反对分裂，坚持进步、反对倒退具有关键性的作用，而且对以后革命形势的发展，也有着深远的影响。
为了贯彻这一战略任务，中共中央代表、中原局书记刘少奇同志于1939年11月进入华中敌后，在淮南路西与张云逸同志会合。在刘少奇同志的领导下，中原局经过前后几个月的调查研究和不同意见的讨论，着重分析了大别山、伏牛山和苏北平原的不同条件，进一步明确了苏北是当时华中最有利、最能发展的地区，是我军的战略突击方向。这样，发展苏北的任务便由关系新四军发展方向的一个局部上升到关系我党对日、对顽斗争的全局的位置上来了。
1940年3月，顾祝同调集五个师、一个旅，连同地方保安团队约18个团的兵力，主要部署在贵池、青阳、绩溪、宁国、宣城、繁昌、南陵、泾县一带，还加强了溧水、高淳、郎溪、广德、宣城之线，企图切断我皖南、苏南之联系，造成围歼皖南、威遁苏南我军之势。同时，在大兵压境的态势下，勒令我将江北第四、第五支队和叶、陶部队南调。 皖南地区非敌后，处在三战区包围圈中。苏南是我军对日作战和向东向北发展的基地。而且以当时我军的兵力来看，暂难在皖南、苏南两处应敌。
为此，我们建议皖南军部率部即向苏南靠拢。当时，蒋顽对形势也做过分析，认为“叶、项在皖南，如瓮中之鳖，手到擒来；陈、粟在苏南，如海滨之鱼，稍纵即逝”。4月26日，中央复电同意我们的建议， 指示“皖南军部速移苏南为宜”。
从我们控制的郎溪、宣城地区到军部驻地泾县云岭仅160公里左右，双方对进，一昼夜就可会合。我们布置了三个团去接应他们北进，并将电台呼号、通信联络约定好了。但项英同志竟又动摇起来，以种种借口拒绝北移，反而再三要求中央批准将叶、陶等部调回皖南。
党中央断然拒绝了项英同志的要求，于1940年5月4日发出《放手发展抗日力量，抵抗反共顽固派的进攻》的重要指示。其中指出：在国民党反共顽固派坚决地执行其防共、限共、反共政策，并以此为投降做准备的时候，我们应强调斗争，不应该强调统一，如果不斗争，就将再犯1927年的错误。
中央还就我在敌后地区的发展方针着重指出：“不应强调华中特殊而坐失发展时机，在江苏境内，应不顾顾祝同、冷欣、韩德勤等反共分子的批评、限制和压迫，西起南京，东至海边，南至杭州，北至徐州，尽可能迅速地、有步骤有计划地将一切可能控制的区域控制在我们手中，独立自主地扩大军队，建立政权。”
这些指示是对项英同志右倾思想的再一次教育，又是对以陈毅同志为代表的坚持敌后游击战争的广大指战员的鼓舞与支持。陈毅同志当即召集县团干部会议做了传达，并提出了今后的努力方向。广大干部了解到“五·四”指示的精神后，群情振奋。
同时，陈毅同志以中央军委新四军分委会副书记的身份，再次向项英同志提出建议，促其北上。但项英同志却向中央撂挑子，说中央的“五·四”指示表明他的领导已有了路线错误和不执行中央方针，他“当然不能继续领导而且无法领导”。
6月，国民党蒋介石部署的由顾祝同、冷欣、韩德勤、李品仙从南、 北、西三个方面向我新四军进攻的阵势已步步进逼，由于项英同志的坚持，我皖南、苏南部队已无法集中；江北几支部队协力发展华中的步伐因种种缘由进展不够顺利，我军现有的力量已不可能求得在大江南北同时对付顽固派的进攻。
形势的发展，已经到了最后抉择的关键时刻，机不可失，时不再来。6月15日，陈毅同志当机立断，急电中央：决心部署移往苏北，“再不决定，必致苏北、苏南两方受损”。这时，我们同延安已有了直通电台。从此，完全摆脱了项英同志的限制。
